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相对贫困的内涵、测度及其治理对策

2020-10-18 05:00    来源:未知    

  贫困问题一直是困扰全球社会发展的重大议题,消除贫困是人类的共同使命。贫困分为绝对贫困和相对贫困。但是,相对贫困作为一种社会现象将长期存在,如何解决相对贫困问题是我们目前所面临的现实而又紧迫的课题。全面审视相对贫困的内涵和测度,从制度、资本和文化等方面讨论相对贫困的影响因素,从就业和社会保障等方面分析解决相对贫困的关键环节,提出推进国家现代化建设、深化经济体制改革、完善社会保障体系和加强教育体制改革,以此为解决相对贫困问题提供制度保障、基础支撑和智力支持。

  [基金项目]山东省高校科研计划项目“精准扶贫背景下的城市社区贫困帮扶工作研究”(项目编号:J18RB061)

  贫困问题一直是困扰全球经济社会发展的重大议题,消除贫困是人类的共同使命。按照世界银行确定的日均收入低于1.9美元作为绝对贫困线亿人口生活在极度贫困线]。中华人民共和国成立之初,由于国民经济发展相对落后,劳动力技能水平和教育程度普遍偏低,经济资源与劳动力要素难以有效结合,造成生产效率低下,难以满足人们日益增长的物质文化需要[2],截至1978年末全国贫困人口达7.7亿,约占全国人口总量的80%,贫困问题成为制约当时的中国社会发展的关键性问题。改革开放以来,扶贫减贫工作成为政府决策层关注的焦点之一,解决贫困问题历经体制改革扶贫阶段、开发式扶贫阶段到扶贫攻坚阶段[3],扶贫减贫工作成效显著,2012年末全国贫困人口降至9899万[4],占全国人口总量比例降至7.3%。党的以来,扶贫减贫工作纳入实现两个一百年奋斗目标的重大战略部署,全面进入到精准扶贫阶段,明确提出要在2020年实现全面消除贫困的任务目标。至2019年全国农村贫困人口降至551万,这将是人类社会发展历史性的突破和成就。但是,消除绝对贫困并不意味着扶贫减贫任务的完结,而相对贫困问题将长时间存在。

  相对贫困的概念是英国经济学家汤森在《英国的贫困》中首次提出,其后得到了众多学者的呼应,他们认为贫困不仅仅是收入或者消费不足的问题,同时也是住房、教育、医疗等机会和能力缺失的问题,相对贫困与财富、收入在不同阶层之间的分配有关,也与个人的自我认同以及社会公平观察有关,因而相对贫困是一个客观现象,具有连续性、主观性和发展性等特点。因此,党的十九届四中全会明确指出,要“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”。

  近年来,国内学者也对相对贫困问题进行了广泛的关注,就相对贫困的内涵[5]、相对贫困的测度[6]、缓解相对贫困的政策措施[7-8]等方面进行了深入研究和讨论,并对国外相对贫困政策进行了介绍和总结[9-10],为解决相对贫困问题提供了理论支撑和政策参考,但其研究也存在着分析视角零散化、体系碎片化和系统性不强等问题。本文拟从相对贫困的基本内涵界定出发,就相对贫困形成的因素进行深入分析,为解决相对贫困尝试提出有建设性的政策建议。

  贫困是人类社会发展中的一种客观现象,对于贫困的内涵界定和测度也是随着人们对于贫困的认识的深入和演化不断变化的。关于贫困的分类,不同视角也有不同的标准,如经济学和社会学意义上的物质贫困和精神贫困之分,但是主流的分类还是以绝对贫困和相对贫困之分。

  贫困是一个古老的现象,但关于什么是贫困?一直延续了很多年没有人去思考这一问题,这也许与社会生产力发展水平有关。关于贫困的内涵,最早由英国社会学家朗特里在《贫困:对城市生活的研究》中提出的,他认为由于家庭收入不足以维持家庭对于食品、住房、衣着等生活必需品的需要,由此家庭处于一个贫困状态[11]510。关于对贫困标准的认识,更早起源于英国伦敦教育委员会在1870年首次指定了贫困的标准,以此来确定免除学生学费的界限,1899年英国社会学家布斯在《伦敦东区人们的劳动和生活》中,通过大样本的调查设计了以维持生存所必要的最低标准作为贫困线,其后英国一些经济学家也加入了对于贫困的讨论和研究。1901年朗特里分析了约克郡的贫困现象,认为贫困是“一种最低需要的缺乏,无法达到生活所需的最低需求水平”[11]510,提出了按照获得维持体力的最低需求的“购物篮子”作为贫困的最低标准,“购物篮子”设计包括基本的食物、衣物和住房需求等等,虽然“购物篮子”包括的产品和界定在发展变化,但是这一统计方法在英国一直沿用至1950年。20世纪60年代,美国学者奥珊斯基运用恩格尔理论和思想,提出了以恩格尔曲线拐点作为贫困线的标准,其后针对美国社会又进一步提出了基于经济水平和低成本水平的两条贫困线标准的构想和非常有意义的计量公式。其后,人们对于贫困和贫困线设定的研究乐此不疲,如马丁提出的低贫困线和高贫困线作为衡量贫困的上下限区间,世界银行和其他国际组织也对贫困线提出了不同的标准。以上关于贫困的界定还是基于人们生存或者生活的最低需要,是绝对贫困的内涵和界定。当然,不同国家和地区、不同学者和组织对于贫困的理解和贫困线的设定具有显著差异性,这也体现出贫困和贫困标准的文化内涵和区域特征。目前,中国采用的贫困概念和贫困线标准还是基于收入体现的绝对贫困和绝对贫困标准。

  事实上,上述谈及的贫困内涵主要还是从收入角度提出,并且贫困线的界定大多也是从维持生存的生理需求上进行确定。随着人类社会的进步和经济的发展,对于贫困的理解和界定显然已经难以适应时代发展的变化和要求。英国经济学家汤森在其经典研究《英国的贫困》中,首次提出了相对贫困的思想,他就贫困状况在英国范围内包括人们的收入和生活方式等诸多信息进行调查分析,由此得出了汤森剥夺指数的指标体系,他的系列实证研究表明,当一个家庭的收入下降后,往往会避免一些日常家庭会做的事情,有被社会剥夺的感知和社会排斥的认知,因此他认为贫困不仅仅是收入或者财富方面的,更有社会感知和认知方面的。其后,人们对于相对贫困的认识思路上更为明朗和清晰,认为贫困不仅仅是收入或者消费不足的问题,也是住房医疗和教育等方面的机会和能力不足的问题[12],是社会贫困的一种表现形式。相对贫困是一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”[13],是视角的概念,包括收入、能力、权利以及自我认同方面的内涵。因此,相对贫困的测度也应该是视角的测度。有研究提出相对贫困线应该以居民平均收入或者收入中位数为基础按照特定系数来计量[14],并且应以一定年限作为调整周期。而一些国际组织或机构通行的做法是将相对贫困的设定标准为社会中位数收入或者平均收入的一定比例。目前,国内一些较发达省份对于贫困线的设定已经体现出这一基本思想和思路,比如浙江省早在2012年就将贫困线元,是当时中国国家标准的两倍,江苏省近期也提出将贫困线元。毫无疑问,人们对于相对贫困的认识随着社会经济的发展也在发展变化中,但是以收入或者消费作为衡量标准还是普遍用的方法,主要原因是基于能力、权利和自我认知的量化和测度存在相当的困难,当然,相对贫困的标准也往往隐含着其他方面的计量和测度,但是还是主观和粗略的。从贫困到相对贫困的认识以及测度的研究发展而言,人们已经普遍认为相对贫困作为经济社会的客观现象,是将长期存在的,相对贫困的测度应该是度的,其测度的基本形式以收入或者消费形式进行体现也是客观的和现实必要的。

  绝对贫困是基于人们生存的基本需要出发,无论是内涵界定还是计量测度都简单、明确,与之相比,相对贫困的内涵界定和计量测度都不同。首先,相对贫困具有度特征。相对贫困既包括由于经济收入低导致的难以维持基本生活需要的风险,又包括处于社会困境之下的难以满足教育、卫生等基本能力需要的社会排斥感,即物质贫困和精神贫困并存。其次,相对贫困具有人口基数大的特点。按照世界银行的相对贫困标准,将相对贫困的设定为平均收入的1/3,而欧盟的相对贫困标准则是采用收入中位数的60%,无论哪种计量方法,相对贫困人口的基数非常巨大,特别是目前在中国基尼系数偏大的情况下,随着经济发展水平的提高,绝对贫困现象逐步消除,而相对贫困人口数量将会上升。再次,相对贫困具有发展性特征。在一些地区,能力不足导致贫困,贫困导致发展不足,能力贫困陷阱出现,马太效应凸显,甚至导致贫困代际传递和阶层固化。另外,相对贫困现象从农村蔓延到城市也是其显著特征之一,城市相对贫困现象已经发展到了一个必须给予关注的态势。

  相对贫困相比绝对贫困,具有连续性、主观性和风险性的特点,也具有度、基数大和发展性的特征,缓解和解决相对贫困问题是一项长期的发展目标和任务。相对贫困的形成,从客观角度而言是社会经济发展的必然产物,但是究其原因,受内部和外部两方面的影响,就内部而言包括先赋特质和后致特质的个人因素,外部原因包括制度、资本和文化等多方面的影响,实际上生产函数的广义要素也包括制度、资本和文化,是资源配置的基础。考虑到后致特质同样也受到外部因素的影响,我们分析重点放在其外部因素上。

  制度是指人际交往中的规则及社会组织的结构和机制。从制度经济学角度而言,制度也是一种稀缺资源,在资源配置中起到关键性作用。从贫困和相对贫困的产生和发展角度分析,制度是贫困和相对贫困的重要影响因素。社会主义制度以公有制为主体的基本经济制度,决定了消除贫困,促进公平是制度本身的优势,也是制度本身优越性的体现。从中华人民共和国成立七十多年的发展历程来看,中国特色社会主义制度建设的过程,也是制度逐渐完善的过程。在这一演变过程中,尽管社会主义制度的优越性保障了经济社会的快速发展,人们生活水平不断提高,但是制度完善过程中,制度贫困导致的资源错配还是现实存在的,并且与贫困和相对贫困的演化息息相关。

  中国的绝对贫困主要发生在农村,农村贫困人口占绝大多数,与制度贫困密不可分。首先,中华人民共和国成立以后计划经济体制建立和实施的30年,中央政府采取了一系列以行政集权为特征的政策措施推进工业体系的构建和社会主义制度基本框架的构建,一是建立了最为严格的城乡分割的户籍制度,通过城乡二元结构的形成,依托工农业产品剪刀差,通过人为压低农产品价格而提高工业产品价格,实现了社会价值的再分配,“以农补工”,快速建立了社会主义工业化体系,但是在制度设计上带来了城乡割裂和城乡居民收入显著差异等现实问题;二是在此基础上建立了以“替老换幼”为标志的就业歧视制度,事实上强化了代际传递和阶层固化的趋势,虽然基于意识形态因素在某种程度通过拉低“单位制”内部的收入差距,稳定了社会发展环境,但是牺牲了生产效率和社会效率;三是实行了非均衡的公品供给制度,社会保障和教育资源的非均衡供给,虽然适应了社会主义计划经济发展初期的经济状况和发展需要,但是也进一步隐形或者潜在拉大了城乡和行业收入差距。某种意义而言,在半封建半殖民地社会基础上构建社会主义计划经济体制,对于提高社会生产力和人们生活水平起到了重要作用,取得了举世瞩目的成就是毋庸置疑的,但是这一时期无论是贫困人口占比还是贫困地区占比居高不下,制度因素也是无法回避的。

  其次,改革开放四十多年以来,社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,国民经济得以迅猛发展,市场的优胜劣汰机制提高了生产效率和社会效率,一定程度上降低了低水平的城乡、区域和行业收入差距,这也为消除绝对贫困提供了良好的制度基础和经济支撑,应该说中国扶贫减贫取得的伟大成就得益于改革开放。由于户籍制度改革和公共资源供给制度改革的严重滞后,导致城乡二元结构仍没有得以打破甚至有强化趋势,其中就业歧视就是制度障碍的重要体现,据不完全测算,改革开放四十多年国家依托以“农民工”的人力资本形式以乡补城,加快了国家城镇化和现代化进程,这个贡献值至少十三万亿以上[15],这也是农民工相对贫困的一个原因。同时,转型社会中计划经济向市场经济过渡,再分配机制向市场机制转换,市场机制充分发挥优胜劣汰作用,促进了经济增长、生产效率和社会效率,过分关注效率的市场经济体制改革,也导致了不平等呈现并进一步加剧的现象,触发了东西部区域经济发展水平差距持续扩大,城乡居民收入以及城市居民之间收入差距持续拉大,导致全社会基尼系数居高不下,加之公品供给短缺,社会保障体系不尽完善并且社会保障的二元结构呈现,即便是在经济快速发展过程中加快了绝对贫困人口的消除,但是相对贫困人口开始扩张,并呈快速上升态势。从某种意义而言,市场机制在发挥作用的同时,再分配机制出现短缺,制度贫困仍是重要致因。

  生产力是经济发展的动力,生产力的发展依托的是生产要素的投入,以人力资本和金融资本为主体的资本是生产函数中最为重要和关键的投入要素。改革开放之初,中国经济快速发展的最为显著的特征是人力资本以低成本的人口红利为呈现,金融资本以计划经济向市场经济转型期金融抑制的利率释放为呈现,使得资本收益快速放大,极大地促进了经济增长,毫无疑问对于减少绝对贫困起到了至关重要的作用,但是近年来出现的资本转移,并且资本的转移呈现出一些新的特点,以大城市掠夺小城市、城市掠夺农村为显著特征。

  首先,人力资本方面。改革开放以来,高考制度、人口流动无疑是人力资本改革最大的特色和亮点。高考这项制度现在已经从精英培养到大众教育,保障了社会经济发展的人力资源供给,对于中国经济社会发展的贡献是史无前例的;同样,以农民工为特色的人口流动是中国党执政以来社会生产力得到极大释放的举措,对于中国经济的快速增长的贡献也是史无先例的。从人力资本角度而言,这两点恰恰是推动中国城市发展特别是大城市快速发展和繁荣的关键,也成为农村发展滞后的原因所在。据不完全统计,本科及以上毕业生流向城市特别是大城市,而这些人员大多来自农村,这些学生在农村接受了最基础的教育,农村和农民承担了最为基础的教育投资费用,而大浪淘沙成为了时代骄子之后滞留在城市,极大提高了城市社会经济的发展水平,而农村和农民的付出没有得到应有的回报。同样,民工潮这一个新兴名称,实际是大量的农民工构成的群体,这个群体在城市没有享受到应有的市民待遇甚至没有享受到基本的养老和医疗保险,把最富有活力的年龄和最富有剩余价值的价值留在了城市,而后他们或留在城市成为贫困或相对贫困群体,或返回农村获得相对低层次的基本社会保障。

  其次,金融资本方面。在经济发展过程中,资金的作用是极其重要的,特别是在中国社会主义初级阶段,资金短缺是常态,资金的拥有本身就是财富的积聚。金融本身就具有马太效应,加之中国改革开放实行的是渐进式,城市无论是在政策上还是其他方面都具有先天优势。从区域角度,金融资源从中西部落后地区流向东部发达地区是个不争的事实,实际上从城市角度而言,这种现象更甚。我们以一个内地小城市的金融数据就可以看出,一个小城市各类存款余额超过1600亿元,而各类余额不足1000亿元,存贷比不足63%;而其同省的一个发达城市,其各类存款余额刚刚超过10000亿元,而各类余额超过9000亿元,存贷比超过90%。较之于大城市和小城市的比较,农村的金融资本的逃离更甚,这也加剧了农村一些群体的贫困。另外,住房市场化也为金融资本的转移带来一些新的特点,20世纪90年代末国家住房体制改革以来,人们居住条件和居住环境得到根本改变和改观,取得的成就是毋容置疑的,但是我们也不能漠视这样一个问题:以房地产为支柱产业的论断,从某种程度上导致了近十几年来的房价飞速上涨,房价成为了一个经济问题,成为了一个社会话题。由于人口从农村向城市的转移和流动,高房价加剧了金融资本从农村向城市的转移。现实中我们常常会遇到这样的案例,出生在农村的一对年轻夫妻,成绩和能力足够优秀地谋得了在城市的一份体面的职业,为了生活需要在城市购房置业、成家立业,难以置信的高房价促使小夫妻双方父母参与到购房的大战之中,把一生积攒的积蓄甚至加上借贷转移到城市来助一臂之力。毫不夸张地来讲,城市的高房价加剧了城市对于农村和大城市对中小城市的金融资本的转移。金融资本的转移,也许是市场机制作用的体现,也有城市化发展进程中的引力所致,但是事实上形成了农村向城市、小城市向大城市的转移,导致了弱势群体和弱势区域的形成和加剧,必将成为相对贫困形成的重要致因。

  再次,社会资本方面。社会资本是社会成员拥有的表现为社会结构资源的资产,依存于社会成员的人际关系和社会结构或者社会网络之中,并为社会成员行动提供便利和支持。传统农耕文明形成的相对稳定的社会结构,为人们社会交往和市场交易提供了基础,但是市场化改革打破了这一结构和网络,农村的社会资本被消耗。而适应新环境和机制的社会资本构建远未被规划和构建,这也使得人们的生活和交易的成本递增,也增加相对贫困问题解决的难度。

  广义来讲,文化是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。更为通俗地讲,文化是人们在社会经济活动中遵循的行为规范并将之内化为行动的自觉,是一种隐形的制度规范。文化是经济发展的重要资源,文化环境影响着经济运行的效率,文化创新影响着经济发展的速度,文化追求影响经济发展的水平。因此,文化也是影响贫困的重要因素。

  贫困作为一种社会现象,也是一种文化现象。相对贫困的形成是社会结构和社会文化两种要素合理聚集的结果[16]。首先,改革开放初期,中国社会流动性增强,社会分层趋于合理化,人们对于物质生活的追求得到了一定满足。而后随着市场机制的全面渗透,再分配机制弱化,市场机制与再分配机制没有得以有效匹配,社会流动趋缓,阶层固化趋势增强,导致相对贫困的环境形成,相对贫困阶层和群体有固化趋势。其次,中国传统文化中对于贫困的认识和理解也是相对贫困环境和群体形成的重要致因。中国传统文化中,处于主导地位的儒家文化奉行的是“善”文化,主张以节欲来应对贫困,甚至将其上升到美德和伦理的高度,所谓“君子固穷,小人穷斯滥矣”,形成了几千年的“安贫乐道”的贫困文化,并通过正统的规范的渠道使“善”文化成为主流价值观。对传统文化同样有影响的道家和佛教对于贫困文化的认识更是如出一辙,道家讲究“清心寡欲”,甚至主张“无欲无求”,佛教进入中国社会之后,更是灌输“安于贫穷,与世无争”的消极心理。安于贫困成为美德,贫困文化根植于人们的基因和记忆中,继而形成了贫困思维和贫困习惯,这种贫困文化明显具有代际遗传性和自身韧性,将会潜移默化地影响其家人和子女,为相对贫困的形成和巩固提供了文化基础和支撑。

  相对贫困一个核心问题是收入贫困,同时还表现为能力贫困和权利贫困。解决相对贫困问题的一个首要任务是识别和测度相对贫困,因为相对贫困的度特征,内涵界定具有迥乎不同的思路和方法,测度也存在全然不同的思路和方式,就地域面积幅员辽阔、区域发展水平差异的中国来讲,在以行政主导为特色的减贫扶困体制下,“一刀切”统一的标准虽然不切合实际,“各自为政”拟定的标准又可能因为地方政府“自说自话”导致不理想的效果和结局,如何合理有效识别、测度相对贫困是需要解决的现实难题。同时,从相对贫困形成的个体特质而言,就业和社会保障是解决相对贫困的关键,更需要全面细致加以审视。

  李克强总理指出“就业是民生之本,是国家发展的基石”,人力资本是经济和社会发展的原动力,就业是人力资本实现价值、呈现价值的根本途径。因此,增加就业就是获取收入,增加就业就是增强人们参与社会的获得感,就业不仅仅是贫困人口最有效最直接的脱贫方式,也是解决相对贫困问题的最重要途径。但伴随着中国经济社会的发展,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,已经进入到转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。就业环境面临系列变化和调整,为就业市场和就业增长带来了前所未有的挑战。首先,就业总量的限制。经济增长是人力资本与物质资源结合的产物和结果,经济增长与就业增长是相辅相成的,也是互为因果的。目前中国人口总量为14亿,劳动力总量大约为9亿,其中每年新增大学毕业生人数大约800万。2019年中国GDP总量超过14亿美元,人均GDP首次超过1万美元,经济增长幅度为6.1%,按照常规就业弹性测算,可容纳的新增就业人数不足800万。因此,GDP增幅的降低和人均总量的增长都将不同程度地降低新增就业岗位总量,为实现新增就业带来了瓶颈制约。其次,就业结构的限制。中国经济发展到一个新的阶段,供给侧结构性改革稳步推进,发展方式的转变,经济结构和产业结构调整成为必然要求,造成的就业结构性矛盾也将凸显。目前,市场上出现招工难与就业难并存,技术技能人才供不应求与大龄低技能劳动者供过于求并存等等现象,这些都是就业结构性矛盾的具体体现。而相对贫困人口群体恰恰正是能力或技能因素致贫,就业的劣势凸显,为参与就业竞争增加了障碍和困难。再次,科技进步的影响。现代文明是以科技进步为先导的发展历程,人类社会经历的3次科技都引致了社会剧烈变革和经济的快速增长。现在以人工智能为主要标志的工业4.0时代,触发了第四次科技,毫无疑义将会给社会经济发展带来前所未有的变革。第四次科技以人工智能为显著标志,机器替代人力成为一个必然趋势,并且自动化不仅仅替代常规工作,也将会替代更多的岗位工作,无论是对就业总量和还是就业结构都会产生巨大冲击。因此,对于相对贫困人口而言,就业环境的变化和就业市场的竞争,就业的压力和困境必然导致一方面群体贫困数量增加,另一方面个体贫困境地加剧。

  社会保障是以国家或政府为主体,依据法律通过国民收入的再分配,由社会保险、救助、补贴等一系列制度构成,对暂时或永久丧失劳动能力而导致生活困难的公民给予物质帮助,以保障其基本生活的制度,是现代社会经济制度组成部分。社会保障的机制在于依托收入再分配降低相对贫困程度,依托分担社会风险提升风险抵抗能力,通过社会保障支出缓解了人们经济贫困、能力贫困与健康贫困。自20世纪90年代,中国逐步构建社会保障体系以来,以经济增长为支撑,极大地改善了民生,促进了社会稳定,也助力了脱贫减贫,取得了举世瞩目的成就。但社会保障制度也面临一系列问题和难题,主要表现在:一是城乡社会保险覆盖面较低。由于户籍制度限制和区域财政不均衡等因素影响,社会成员不参保或参保企业不缴费、缴费不及时的现象仍然突出,特别在一些中小城市的国有企业和部分农民工群体中表现尤为显著。二是社会保障资金难以为继。中国社会保障体系建立尚不足三十年,随着老龄化速度的加快,以“在职养退休”,加之国企改制或者破产形成的“提前退休”,养老保险支出压力加大,甚至出现年度赤字呈扩大趋势;医疗保险体系和医疗管理体系改革严重滞后,机制不完善问题凸显,医疗服务价格上涨幅度持续攀升,过度医疗现象不同程度存在,医保资金管理混乱导致资金流失严重趋势;同时,失业保险收不抵支现象更为突出。三是农村社会保障低水平运转。无论是养老保险还是医疗保险,特别表现在社会保障平均水平过低,农村最低生活保障覆盖面偏窄,社会保障的城乡二元结构已经形成并进一步强化,为下一步解决相对贫困问题设置了障碍。另外,社会保障立法还存在不完善甚至滞后的问题,社会保障管理机制和规制水平偏低也制约了社会保障事业的发展。总之,社会保障制度出现的这些问题对于抑制相对贫困面临制度缺失、资金匮乏、措施无力的困境,将会严重制约减贫扶贫的成效,成为解决相对贫困问题的关键瓶颈。

  相对贫困是客观事实,是经济发展进程中长期存在的社会现象。解决相对贫困问题,是一项长期而艰巨的任务,更是涉及相对贫困群体、社会和政府的现实问题。因此,解决相对贫困问题,是一项社会系统工程,必须全面系统梳理规划。

  相对贫困既是一个社会现象,也是一个经济问题。中华人民共和国成立70年来扶贫减贫取得的巨大成就得益于制度的强大优势,存在的问题和障碍也部分归咎于体制和机制的不完善。解决相对贫困问题是一项系统工程,需要科学、完备和规范的制度支撑,更需要高水平的治理能力和高效的治理效率支撑,因此要全面推进国家治理现代化建设。全面推进国家治理现代化建设,首先,在保持中国特色社会主义法制体系基础上,完善并提升国家治理相关制度、满足民生需求相关制度和创新公共服务相关制度,进一步强化制度建设,构建和完善国家治理制度体系。其次,在保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性基础上,进一步深化体制机制改革,稳步推进和提升国家治理能力和国家治理水平,更好地服务于经济发展和社会进步。国家治理现代化建设,治理体系重在制度建设,治理能力重在政策落实。全面推进国家治理现代化建设,国家治理体系制度进步和治理能力提升,将为经济和社会可持续发展提供强大动力,也将会为解决相对贫困问题提供和制度保障。

  解决相对贫困问题的核心是就业,增加就业、提高就业质量的关键在于经济增长和经济发展。解决相对贫困问题的重点在于资源配置,如人力、金融等资源的有效配置的关键在于政府和市场的职能发挥和相互配合。现阶段,中国经济进入新常态,面对复杂多变的国际经济环境,经济发展面临新问题和新挑战,只有进一步深化市场经济体制改革才可以优化资源配置,实现经济高质量、高水平增长。首先,进一步深化市场经济体制改革,要正确处理好政府与市场的关系,强化市场在资源配置中的主导地位,充分发挥政府在宏观调控中的重要作用;其次,进一步完善产权制度,实现产权有效激励,依法保护各种所有制经济产权和合法利益,巩固公有制经济发展,支持引导非公有制经济发展,更多吸纳社会就业、创造社会财富;再次,进一步加快推进要素市场化配置,实现要素自由流动。因此,党的十九大报告就明确指出,深化劳动力市场改革,保障劳动者平等就业,以深化户籍制度改革为突破口,以完善劳动就业法律制度为抓手,打破城乡、地域、行业分割和身份、性别歧视,积极顺应新产业和新用工形式的发展,使有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,实现劳动力在城乡之间自由流动。

  社会保障体系是人们分担社会风险,提升风险抵抗能力,缓解和解决经济贫困、能力贫困与健康贫困的重要制度设计。全面推进社会保障体系建设,构建解决相对贫困的基础保障和兜底保障是重点和难点,首先,坚持政府主导与多元主体共同参与的有机结合。以共建共治共享为基础,维护社会保障的互助共济的根本宗旨。其次,实现包括基本养老保险、医疗保险、社会救助等制度为主体的基本保障制度法制化,实现依法全覆盖,打破社会保障二元结构,实现城乡一体化和均衡化,并依法维护制度体系运行的稳定性、规范性。再次,构建以市场机制与社会机制相互依托的补充保障机制,实现多层次的社会保障体系。最后,进一步完善社会保障的管理体制与运行机制,进一步优化行政管理职能,实现适度集中、权责一致、高效协同。只有完善的社会保障体系,才能够为相对贫困问题的解决提供兜底保障和支撑。

  教育是改变贫困最有效的手段,因为教育不仅能为人们提供知识和技能,提高人们的生存能力和生活质量,更为他们带来思想观念的改变和现代文化的提升,教育对于解决相对贫困具有决定性作用和意义。因此,全面深化教育体制改革,将为解决相对贫困提供智力支持。首先,以促进公平和提高质量为导向,全面深化义务教育改革,推进义务教育城乡和区域均衡化。其次,强化新发展理念,对接科技发展趋势和人才市场需求,进一步完善职业教育体系和终身教育体系,进一步完善职业培训体系和技能培训体系,着力培养高素质劳动者和技术技能人才,以服务于社会主义市场经济体系,为实现高质量、充分就业提供制度保障。再次,强化创新和质量理念,坚持“以本为本”深化高等教育改革,创新人才培养机制,强化高等教育内涵发展,提升高等教育教学质量,培养具有创新竞争力的高素质人才。

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